導讀

2024年政府工作報告首次明确，标本兼治化解房地産、地方債務、中小金融機構等風險，維護經濟金融大局穩定。這意味着，在全國兩會連續兩年将防範化解重大風險列為重要工作任務之後，今年的重點領域風險化解方向更明确，且政策舉措存量與增量、長期與短期兼具。Betvictor中文版金融安全研究中心近期發布研究報告《以中央金融工作會議精神為指導，建立地方債務風險化解長效機制和管理機制，維護地方金融安全》，從明确“化債”的視角問題出發，對地方債務進行了分類分層研究，提出了地方政府債務化解的舉措建議。

“化債”的視角問題

中央與地方關系是國家體制中縱向權力與資源分配的基本關系。在具體的人權、事權、财權等權責利問題上，更是不斷根據新的形勢需要，處于不斷改革優化中。“化債”問題，屬于中央和地方博弈中的關鍵性問題，必須長期處于“緊平衡狀态”。

截至2022年底，中央政府的國債餘額25.6萬億元，遠低于地方政府債務餘額35.1萬億元（不包含地方融資平台債務）。因此，中央金融工作會議提出“優化中央和地方政府債務結構”。

本文是以保持中央與地方在化債問題上這種“緊平衡”狀态為前提，站在地方政府的視角提出相應的債務化解管理機制和長效機制。

“化債”到底化的是什麼債？

（一）與地方政府有關的債務分類

與地方政府有關的債務，至少包括如下四類：

一是地方政府的“法定”債務。即納入财政預算，地方政府以自身為融資主體，發行的地方政府專項債和一般債。目前，35萬億地方政府“法定”債務處于安全可控的範圍。

二是地方政府的“隐性”債務。地方政府的“隐性”債務是通過統計而來，以财政部地方政府全口徑債務監測平台統計的隐債主體和各主體隐債規模為準。

三是地方“城投公司”的債務。地方“城投公司”誕生于特殊的曆史時期，對地方經濟發展起到了重要的推動作用，但也積累了大量、難于統計、難于償還的債務。

四是地方“國有企業”的債務。除城投公司外，隸屬于地方國資系統、财政系統的國有企業，也會根據自身業務需要進行舉債，償債來源為自身盈利。

（二）“化債”到底“化”的什麼債

從廣義來看，地方政府需要對法定債務、隐性債務、城投債務和地方國有企業債務實施統一管理，統一納入到債務化解的範疇。據了解，财政部等部門也在研究制定地方政府隐性債務和法定債務合并監管的舉措。

但狹義上所指的“地方化債”是從2015年開始，共經曆了四輪。前三輪“化債”主要是對地方政府隐性債務的化解。通過發行置換債、實行建制縣隐債化解小規模試點、發行特殊再融資債，用于建制縣隐債化解試點擴容和全域無隐債試點等方式，将地方政府隐性債務顯性化，地方債務總量并沒有變化。通過逐步消除隐性債務，實現政府償債與企業償債責任的區分與隔離。

（三）地方政府既需要“四債共管”，又需要區别對待

由于資源有限，強調“四債共管”，并非“四債共化”。一方面，地方政府應建立本級政府的全套債務“一本賬”。地方政府需細化統籌各類債務的各類要素，如本金、發行利率、二級市場交易利率、到期時間、續借難度、違約影響等因素，并用可視化的手段在電腦、移動終端等設備上展示，供各級管理者查閱和參考，利用科技手段，對全部債務進行統籌管理。另一方面，對于不同債務，需要區别對待，以實現将有限資源投入到最需要化解的債務中。區别對待需把握如下原則：

一是“法定債務”——頂格擴大規模。發行地方政府債，是地方政府成本最低、最合規的資金來源。因此，地方政府需積極與财政部溝通，頂格擴大地方政府債發行規模，并嚴格執行發債用途。

二是“隐性債務”——存量：有序化解，增量：堅決遏制。一方面要有序化解存量隐性債務，由于隐性債務本質上為地方政府的債務，存量債務必須做好債務的償還。但由于地方政府資源有限，償還隐性債務需根據實際情況，區别對待；另一方面要堅決遏制增量隐性債務的增長，隐性債務本質上是違法行為。地方政府需要堅決在增量債務中，劃清政府與企業的權責利邊界，與企業經濟往來堅持履行必要的政府采購程序，堅持市場化原則，杜絕隐性債務的增長。

三是“城投債務”——加強分類管理，有保有舍。地方政府需加強對地方城投公司的債務管控，制訂城投公司債務管理的問責機制，要求城投公司建立透明、準确的債務賬本，及時向上級政府報告不同債務周期的資金需求。各省要建立本省“631”債務統籌上報機制。同時，對于城投不同類型的債務，在資源有限的情況下，實施分類管理。

四是“國有企業債務”——謹慎處理，責任心是關鍵。地方政府仍需謹慎對待地方國有企業的債務，加強政府和企業的責任心，避免新官不理舊賬的問題出現。

地方政府債務化解的兩項必要舉措

（一）窮盡所能，壓實自身債務化解責任

中央金融工作會議明确要求，“壓緊壓實金融風險處置責任”。對地方政府而言，需要窮盡所能，開源節流，壓實自身債務化解責任。較為有效的債務化解措施至少包括：

一是加快融資平台兼并整合，實施分類管理。地方政府應全面梳理融資平台的業務特點、資産特點和盈利狀況，對區域内城投公司實施分類管理。

二是盤活存量資産，提高資産利用效率。地方政府除建立債務“一本賬”外，還需要建立資産“一本賬”，對各類資産的權屬關系、确權瑕疵、運營狀況等要素進行系統梳理，并進行分類盤活。

三是建立地方政府債務化解平準基金。以省級政府牽頭，整合省内财政資金、國有企業盈餘資金，最大限度募集社會資金，建立本區域的債務化解平準基金，承接本區域有兌付壓力的公開發行标準化債券和金交所發行的定向融資計劃，确保地方金融安全和治理穩定。

（二）提高與金融機構溝通級别，全方位謀求與金融機構合作

向城投公司融資在各大金融機構都是相對敏感而重要的問題。在當前環境下，城投類資産仍屬于相對安全的資産，仍具有較高的配置價值。這就要求地方政府、城投公司主要負責人在專業能力和服務态度等方面進行提升。一方面，加強金融監管政策的學習，特别是相關監管部門為化解地方債務風險而出台的新政策。另一方面，有必要躬身入局，親自帶隊，與各大金融機構，進行總對總溝通和懇談，充分利用标準化債券、資産證券化、信貸融資等金融工具，實現地方債務的“以低換高、以長換短、以新換舊”，進一步優化地方債務結構。